یکی از حوزه‌های حکمرانی در کشور بخش منابع طبیعی و به طور خاص مراتع است. چرا که مراتع کشور با وسعت بیش از ۸۰ میلیون هکتار زمینه کسب وکارهای مختلفی از جمله دامداری، گیاهان دارویی و گردشگری را فراهم میکند. آنچه که در پویایی و رونق در بخش‌های مختلف حکمرانی و از جمله مراتع حائز اهمیت است نهادهایی است که همچون نرم‌افزار عمل کرده و زمینه اقدام و تولید را فراهم میکند. این نهادها ممکن است در جهت تسهیل و تسریع یا برعکس در جهت تخریب و پیچیده شدن محیط اقدام عمل کنند. از این حیث بررسی این نهادها که از جمله ابعاد آن مالکیت و رویه‌های قانونی است بسیار ضروری است.
برای این مهم فرصتی فراهم شد که خدمت آقای مهندس سینی‌ساز باشیم و از تجربه علمی ایشان در باب «حکمرانی مراتع در کشور» استفاده کنیم.
مصاحبه کننده: محسن باقری، پژوهشگر حوزه حکمرانی منابع طبیعی، هسته سیاست کشاورزی، مرکز رشد دانشگاه امام صادق علیه السلام
سؤال: به نظر شما واگذاری مالکیت مراتع به بخش خصوصی و مردم چه ملاحظاتی و مسائلی را به دنبال دارد؟
لزوماً مالکیت خصوصی راه حل بهبود و توسعه مراتع نیست. ما از این طرح‌های واگذاری مالکیت از اول انقلاب تا کنون زیاد داشته ایم. یکی از آنها طرح طوبی بوده که با ابطال پروانه چرا، مالکیت زمین برای کاشت درخت و ایجاد باغ واگذار شده است. اما بعد از اینکه سند به نامش شده تغییر کاربری برای مسکونی و ویلا ایجاد کرده است. حاکمیت هم نمی توانسته کاری بکند. حالا سوال این است که آیا ما می‌خواهیم مالکیت را برای فرد محرز کنیم که بعد آن را رها کنیم؟ اگر این طور است مالکیت محرز نشود بهتر است. اما اگر ابزار آن را داریم که بعد از واگذاری مالکیت نظارت و مدیریت کنیم خوب است. اما اگر نداریم و نمی‌توانیم؛ واگذاری مالکیت فایده‌ای ندارد. هنوز که هنوز است برخی دارند جعل سند می کنند که بگویند فلان زمین از آن ماست. برای اثبات مالکیت قانونی. وگرنه اگر قرار باشد و کافی باشد که از طریق عرف آن را ثابت کنیم کار سختی نیست. چند نفر استشهاد محلی جمع میکنند که ثابت کند فلان زمین برای فلان آقاست. حتی برای اسناد دست نویس هم این کار را انجام می‌دهند و صحنه سازی میکنند تا ثابت کنند که فلان زمین برای ماست.
سؤال: میزان جعل سند برای تصاحب مراتع چقدر بوده است؟
آمار دقیقی ندارم. ولی به هر حال این طور هم نبوده که سوء استفاده کنندگان به سراغ هر مرتعی برای تغییر کاربری بروند. به سراغ مراتع خوش آب و هوا رفته اند که جذابیت بالایی داشته است. باید ببینیم نسبت انحراف طرح طوبی در مراتع درجه یک به چه میزان بوده است. چون در این مراتع هم میزان بارندگی خوب است و پوشش گیاهی قابل توجهی دارد. وگرنه در مراتع ضعیف این تغییر کاربری چندان برایشان دارای اهمیت نبوده است.
سؤال: چقدر میتوان از ابزارهای مالیاتی و جریمه ها برای نظارت و جلوگیری از تغییر کاربری استفاده کرد؟
در ابتدا برای نظارت بر مرتع چند شاخص باید مدنظر قرار بگیرد:
- جلوگیری از معطل نگه داشتن زمین
- عدم تغییر کاربری
- حفظ سطح سفرههای زیرزمینی
- بهبود تراکم پوشش گیاهی
ممکن است تغییر کاربری انجام ندهد. ولی آب سفره های زیرزمینی را خشک کنند. از طرف دیگر بحث تراکم پوشش گیاهی در زمین باید بهبود یابد. نه اینکه پوشش گیاهی ضعیف شود. در این خصوص هم باید نظارت وجود داشته باشد.
چندحالت ممکن است وجود داشته باشد. یکی اینکه مالکیت داده نشود. ولی حق اولویت برای بهره برداری به فرد واگذار شود. این حق اولویت هم میتواند تمدید شود. اما اشکالی که در قانون فعلی وجود دارد این است که اگر قرار باشد در مرتع کاربری های دیگری مثل ایجاد جاده انجام شود یا بهره برداری برای معدن صورت بگیرد، سازمان جنگل ها هیچ حمایتی ندارد و اولویت مرتعدار را رعایت نمیکند. این چه نوع مقدم شمردن حق بهره برداری است؟! متأسفانه هر فردی میتواند حریم مرتع و مرتعدار را مورد تعرض قرار دهد!
اگر حق اولویت برای مرتعدار در تمدید حق بهره‌برداری رعایت شود تعلق خاطر زیادی را برای او ایجاد میکند. البته باید دید که اولین نفری که وارد مرتع شده و این زمین بایر را آباد کرده است چه کسی بوده است. چون او بوده که ریسک زمین را پذیرفته است. اولویت را باید به این فرد داد و حق تمدید هم داشته باشد. بقیه اختیارات هم در سطح عملیاتی و اجرایی به بهرهبردار واگذار شود. حتی برخی از ابعاد قاعده‌گذاری هم به او واگذار شود. تنها کاری که دولت باید به دقت و قوت نظارت کند بر سر غنای پوشش گیاهی، کاربری اراضی و سطح سفرههای زیرزمینی باشد.
مسأله دیگر هم نوع پوشش گیاهی است. در این خصوص هم دولت باید توصیه هایی را داشته باشد. توصیه‌هایی از نوع ممنوعیت وضع کردن برای استفاده از گونه‌های گیاهی خاص. چون برخی از گیاهان زمین را از بین می‌برد و مشکلاتی ایجاد میکند. مثلاً در خوزستان گیاهی را به اسم کهور، برخی مردم پرورش داده اند که دندان اغلب دام‌ها با خوردن این گیاه خراب شده و می افتد. در تابستان هم خیلی راحت دچار حریق می شود. در سمت سیستان هم گیاه دیگری به نام پالونیا (پائولونیا) آورده‌اند که مهاجم است و در حال از بین بردن گیاهان بومی است. در خصوص نوع گیاه باید سازمان جنگل ها ومراتع دقت و توصیه لازم را داشته باشد.
سؤال: آیا با دادن حق اولویت دولت دیگر دخل و تصرفی در زمین نخواهد داشت و اطمینان برای بهرهبردار ایجاد می‌شود؟
دولت باید این تعهد را بدهد که در یک بازه زمانی معین مثلاً ۱۵ سال حق بهره‌برداری به مرتعدار واگذار می شود. اما پیش زمین هایی که لازم دارد این است که طرح کاداستر در خصوص اراضی کل کشور به خوبی به سرانجام برسد. همین که اراضی کشور ثبت شود و حدود و کاربری آن مشخص شود. یک بار کل اراضی وضعیتش مشخص شود.
مسأله دیگر سندهای غیررسمی است که دچار مشکل می‌شود. تا وقتی که این اسناد با اسناد رسمی تلاقی و تعارض پیدا میکند این مشکلات را داریم. بحث سندهای عادی یک از مسائل پیچیده در دستگاه قضایی است که باید برای آن یک بار برای همیشه تعیین تکلیف شود. یعنی حالت رسمی پیدا کند تا دیگر دچار تلاقی نشود. تکلیف این اسناد باید مشخص شود و از تاریخ مشخصی دیگر اسناد عادی قابل قبول در محاکم قضایی نباشد. این کار نیازمند همراهی علما و مراجع است.
ولی به هر حال درخصوص اسناد عادی هنوز در کشور نتوانسته‌ایم مراجع را قانع کنیم که این اسناد غیرمعتبر شناخته شود و سندهای رسمی جایگزین و معتبر باشد تا این مشکلی که وجود دارد برطرف شود. دفاتر مراجع میگویند هر بیعی که بین دو طرف انجام شود محترم است، ولو روی یک برگ درخت به صورت دست‌نویس نوشته شده باشد. اما به اعتقاد بنده حقیر و مطابق با آنچه در نظرات حضرت امام(ره) دیده‌ام، این اعتبار در احکام اولیه صادق و درست است ولی در شرایط فعلی بسیار مورد سوءاستفاده قرار میگیرد و میتوان در این خصوص احکام ثانویه را که توسط حاکم شرع وضع می‌شود، ملاک قرار داد.
الان زمین خواران در جستجوی این هستند که زمینی را پیدا کنند که صاحب آن مرده باشد. بعد شروع میکنند به جعل اسناد و ادعا میکنند این زمین را مرحوم قبل از فوتش به ما فروخته است. به همین راحتی حتی ورثه را از آن زمین بی نصیب می کنند.
در برخی موارد فرد متخلف برای تصاحب کردن زمین در یک مرتع با مصالح قدیمی ساختمانی ساخته و حتی درخت کهنسالی را از جایی ریشه‌کن کرده و در آن زمین نشانده است. بعد مبتنی بر آن ادعا کرده است که این زمین را از گذشته من آباد کرده ام. بر این حساب مدعی شده که مالکیت زمین و چاه آب آن زمین برای من است. چون دارای قدمت هم است. به همین راحتی تصرف می کنند. از همین روست که عرض کردم، نباید مالکیت را منتقل کرد به بخش خصوصی.
یک حالت دیگر این است که دولت تعیین تکلیف این اراضی را از گردن خودش بردارد و به خود روستاها و شهرها واگذار کند. مثال آن کشور چین است. در آنجا روستاها زیاد است و پراکندگی بالاست. در آنجا این طور بوده که تعیین تکلیف اراضی به خود خان ها و بزرگان روستاها واگذار شده است. تعیین قواعد جزئی با خود آنهاست. تنها کاری که دولت تعیین کرده ایجاد قواعد کلی و چارچوب اصلی است. از یک طرف اختیارات را به خودشان واگذار کرده است. از طرف دیگر تعهد جدی هم برای رعایت چارچوب‌های کلی گرفته است. رفع اختلافات و نحوه مدیریت تعارضات محلی نیز به خود مردم و سازوکار محلی واگذار شده است.
یک شیوه دیگر که به ذهن بنده می‌رسد هم این است که کار را از بی کیفیت ترین مرتع شروع کنیم که در آن ادعایی وجود نداشته باشد. مدتی احیا در مرتع با بودجه دولتی صورت بگیرد و بعد به افراد اجاره داده شود یا مالیات گرفته شود. این طرح مدتی زمان می برد و به تدریج برای تمامی زمین ها واگذاری صورت می گیرد.
همه این بحث‌های قبلی که عرض شد، برای زمین هایی بود که مالکیت دولتی در آن تثبیت شده و بعد به مردم برای بهره برداری واگذار شود. اما در مقابل همین حالا کلی زمین مرغوب داریم که یا دست مردم است و یا دست بخش‌های شبه دولتی و حاکمیتی است. برای جلوگیری از معطل ماندن آنها بهترین ابزار مالیات است. البته باید نظارت جدی هم صورت بگیرد که تغییر کاربری صورت نگیرد. لازم به ذکر است که داریم در مورد دشت‌های وسیع و مراتع بزرگ صحبت میکنیم و در این بین، باید فعلا زمین های کوچک را از دایره بحث بیرون ببریم. و الا اینکه فلان مرتعدار در پهنه خودش یک چهاردیواری کوچک داشته باشد این مسأله ما نیست.
بحث دیگر که حاکمیت از قِبَل آن هزینه داده است بحث آتش سوزی در جنگل ها و مراتع است. امسال هم خیلی سروصدا کرد. ظاهراً آتش در جنگل های خائیز در استان کهگیلویه و بویر احمد اتفاقاً از جایی شروع شد که جز مناطق قرق شده محیط زیست هم بود. در حالی که اگر آن منطقه در اختیار مردم بود خیلی زودتر آتش خاموش می شد و مردم بیشتر احساس دغدغه میکردند، زودتر وارد میدان می‌شدند و آتش سوزی به وضعیت غیرقابل مهار نمی رسید. اساساً باید پرسید که برای چه دولت خودش را مسئول می کند؟ و مدیریت مراتع را به مردم واگذار نمی کند؟ هر چه مرتع قرق شده است اینها در معرض آتش سوزی است. چون اجازه چرا در آن مناطق داده نشده است و علوفه رشد کرده با بارندگی‌های مطلوب یکی دو سال اخیر، به محض گرم شدن هوا و وزش باد گرم یا یک جرقه کوچک مهیای آتش سوزی است. کاری دیگری که در دنیا برای جلوگیری از شیوع آتش میکنند، ایجاد مسیرهایی به اسم «آتشبُر» است. در این مسیرها چرای زیاد داده می شود که علوفه وجود نداشته باشد و درصورت آتش سوزی به مناطق دیگر سرایت نکند. خب اینها چیزهایی است که مردم خودشان هم می توانند مدیریت کنند.
به نظر می‌رسد لزومی ندارد که دولت بخواهد در خصوص این قبیل مسائل در مراتع ورود پیدا کند. مردم می توانند خودشان ظرفیت دامی مراتع را تعیین و مدیریت کنند. دولت باید آخر خط را ارزیابی کند. اینکه وضعیت پوشش گیاهی مرتع روبه بهبود بوده یا نه. اینکه از هر هکتار مرتع کشور چند کیلو گوشت و محصولات دامی نظیر لبنیات عاید کشور و روانه بازار شده است. مردم خودشان نظام احیا و قرق را از قدیم می‌دانند. در کتاب «واره» تالیف دکتر فرهادی این مورد اشاره شده است که در گردن گوسفند ظرفی را پر از بذر مرتعی آویزان می کردند که به تدریج در مسیر حرکتش این بذرها پخش می شده و زمینه‌ساز رشد گیاهان مرتعی برای سال بعد بوده است. امروزه در خراسان جنوبی، خودشان بیابان را با ادوات مکانیزه شخم می زنند و بذر خارشتر می کارند که به کمترین بارندگی رشد می کند و بهترین علوفه برای شتر است و ادوات مکانیزه هم بعضاً برداشت میکنند. این تجربه های موفق وجود دارد. لذا به نظرم حتی لزومی ندارد که دولت تعداد دام مجاز در واحد سطح مرتع را تعیین کند. حتی لزومی ندارد دولت بر سر مرتع به صورت فیزیکی حاضر شود. چون می تواند از طریق ماهواره پوشش گیاهی را ارزیابی و با آرشیو تصاویر قبلی از همان مناطق مقایسه کند. به نظرم ما (ما یعنی دولت) بیش از اندازه داریم در کار مردم دخالت میکنیم.
سؤال: چگونه تعداد دام مازاد بر ظرفیت مراتع کشور توسط دولت مشخص می‌شود؟
برای تعیین میزان دام مجاز در مرتع ارزیابی میکنند که پوشش مرتع به چه نحوی است و آن مرتع چند کیلوگرم علوفه در هر هکتار تولید می کند. از طرف دیگر میزان مصرف علوفه برای هر واحد دام را هم برآورد می کنند. در نتیجه مشخص می شود که چه تعداد واحد دامی برای این مرتع امکان چرا دارد. آنها قاعدتاً تعداد کل گوسفندان کشور را هم در اختیار دارند و مشخص می کنند که دام مازاد وجود دارد یا نه.
سؤال: آیا با ابزار مالیاتی میتوان جلوی تغییر کاربری زمین را هم گرفت؟
مالیات دادن بحث معطل گذاشتن زمین را تا حد زیادی حل میکند. اما بحث تغییر کاربری را حل نمیکند. مگر اینکه مالیات برای تغییر کاربری جدید هم وضع شود و بسیار بالا باشد که رغبت این تغییر کاربری ایجاد نشود. مالیات بر ارزش زمین یا (LVT (Land Value Tax به این صورت است که اگر کسی تغییر کاربری بدهد مجبور شود مالیات بسیار بالایی بپردازد. این مالیات میتواند برای تغییر کاربری حالت بازدارنده داشته باشد و کسی به سمت آن نرود.
سؤال: مشکلات موجود بر سر دخالت دادن مردم در فرایند مدیریت مراتع چیست؟
متأسفانه در داخل مجموعه وزارت جهاد کشاورزی که سازمان جنگل ها و مراتع نیز ذیل آن است تعارض منافع وجود دارد. اگر شما بخواهید فلان گیاه را کشت کنید اجازه نمی دهند. اگر به جای گونه هایی که آنها معرفی می کنند، چیز دیگری بکارید شاید اجازه ندهند. علت آن این است که ممکن است با کشت آن گونه خاص دایره اختیار آن از منابع طبیعی به جهاد کشاورزی منتقل می شود. لذا سازمان جنگل ها و مراتع برای اینکه این اختیار را از دست ندهد اجازه کشت گونه های دیگر را نمی دهد. یعنی بین دستگاه های حاکمیتی متأسفانه نوعی تعارض منافع وجود دارد. در این خصوص پیشنهاد دیگری که داده بودیم این است که معاونت بیابان و مراتع سازمان جنگل ها در معاونت آب و خاک وزارت جهاد کشاورزی ادغام شود. برای اینکه تمرکز در تصمیمات مربوط به آنها وجود داشته باشد.
چقدر در کشور همه گفتند که در این اراضی شیبدار کشت دیم انجام دهید تا هم تولید صورت گرفته باشد و هم جلو سیل گرفته شود. حالا بعد از سالها با تأکید رهبر انقلاب، سازمان جنگلها حاضر شد که این کار را شروع کند. اجازه دادند که باغ در برخی از اراضی شیبدار ایجاد شود. ولی با باغداران شرط شده است که مالکیت به آنها واگذار نمی شود. این باغات دیم در اراضی شیبدار نوعی پیشرفت در تفکر متولیان منابع طبیعی کشور است.
در سال ۹۴ یک کار کارشناسی و در حقیقت نوعی آسیب شناسی توسط بنده صورت گرفت که مربوط به همین قانون جنگل ها ومراتع بود و به صورت گزارش توسط مرکز پژوهش های مجلس منتشر شد. یک کار کارشناسی دیگر هم توسط حقیر انجام شد که در خصوص آسیب شناسی فقهی در زمینه تملک خصوصی بر انفال با محوریت آب به عنوان مصداقی از انفال بود. در آن مورد مواردی از قانون که اشکالات صریح داشت روشن شده بود. در آنجا بحثی مطرح شده بود که انفال با مالکیت خصوصی جور در نمی آید. برای مجوز بهره‌برداری آب این بحث مالکیت مطرح بوده که حتی خرید و فروش شده و به ارث هم می‌رسد. لذا این بحث را مبتنی بر دیدگاه فقهی حضرت امام مورد بررسی قرار دادیم. اگر مبانی آن گزارش را بپذیریم، به اعتقاد بنده از اول قانون توزیع عادلانه آب، به دلیل انفال فروشی نباید از فیلتر شورای نگهبان عبور می‌کرد.
حالا سوال پیش می آید که اگر مالکیت زمین واگذار نشود، حق اولویت را در زمین باید به چه کسی داد؟ جواب بنده این است که به کسی که بهره ورتر بتواند از زمین استفاده کند. نه کسی که زودتر زمین را حیازت کرده است. یعنی برفرض که کسی زودتر وارد این زمین شده باشد ولی نتواند بهره وری خوبی را ایجاد کند باید زمین از او گرفته شود و به دیگری واگذار شود. می توان بین مرتعداران نوعی رقابت ایجاد کرد که هرچه بهره ورتر در زمین کار کنند. لازم است بازرسی سال به سال انجام شود که ببینند شاخص ها را سالیانه رعایت می کنند یا نه. نه اینکه این اتفاق در پایان دوره انجام شود. اگر این بازرسی به مرور انجام شود تکلیف فرد مشخص می شود. اگر یک سیستم هشدار داشته باشد بهره بردار وضعیت خودش را مشخص می کند. سیستم‌های هشدار، گاه میتواند حتی به صورت نظام سوت‌زنی و تشویق مردم منطقه به معرفی متخلف در قبال دریافت پاداش باشد.
درست است که اداره کردن این شاخص ها کمی پیچیده است. ولی میتوان از سامانه‌ها و سیستم‌های نرم افزاری کمک گرفت. این طور نیست که خود فرد بخواهد همه این متغیرها را خودش تحلیل کند. همه اینها به صورت خودکار و مبتنی بر فناوری اطلاعات قابل ارزیابی است.
سؤال: آیا بحث واگذاری مالکیت ملاحظات سیاسی وامنیتی ایجاد میکند؟
بله. ممکن است طبقه خان ایجاد شود و اینها دوباره معضل حاکمیت شوند. چون از نوعی استقلال برخوردار می‌شوند که ممکن بود قسمتی از مملکت را برای خود کنند. مشکل امنیت غذایی هم دارد. ما باید بتوانیم غذای مردم کشور را تولید کنیم، آن هم در حالی که دشمنان زیادی داریم. مگر ما چقدر زمین مرغوب در کشور داریم که بتوانیم بدون احتساب مراتع و اراضی مرغوب معطل‌مانده دست مردمی که انگیزه‌ای ندارند، تأمین غذا کنیم؟ بنابراین ملاحظات آن مهم است. یا بحث آب هم همین طور است. یکی شروع کند چاه آب عمیقی حفر کند و همین طور برداشت کند. خوب این خطر امنیت ملی دارد. چون زمین نشست میکند و ناگهان به زیرساخت‌هایی نظیر جاده، راه‌آهن، خطوط انتقال نفت‌وگاز و … صدمه می‌زند. بنابراین برای این هم باید نظارت سرزده وجود داشته باشد. نیازی به کنتور گذاشتن سر همه چاه‌ها هم نیست. وقتی مسئولیت کل یک دشت به بخش مردمی واگذار شد، تراز آب سفره آن دشت یا آبخوان با حفر چاه‌های باریک و کوچک پیزومتری قابل اندازه‌گیری است.
سؤال: به نظر شما با توجه به محدودیت‌های مالی و نیروی انسانی در سازمان جنگل ها امکان این نظارت سرزده وجود دارد؟
یک سازگاری که در گزارش بنده در مرکز پژوهش ها هم اشاره شده بود همین بحث سوت‌زنی است. دولت باید گزارش های مردمی را معتبر بداند. کسی می آید گزارش تخلف در برداشت بی رویه آب می کند یا گزارش می‌دهد که در فلان مرتع، تغییر کاربری غیرمجاز صورت گرفته و … اینها باید از سوی دولت به ان بها داده شود. در این صورت اگر با مستندات اثبات شود قابل پیگیری است و میتوان به آشکارکننده تخلف پاداش هم داد. در دنیا این قبیل کشف تخلفات مرسوم است. راه دارد. شما کافی است اصل را قبول کنید و برای آن اراده کنید. راههایی برای تحقق آن ایجاد می‌شود.
نیاز به یک نواندیشی در این زمینه ها داریم. باید قواعد و احکام ثانویه را هم در نظر بگیریم. چون برخی از احکام اولیه دچار تزاحم با مسائل جدید در حکمرانی منابع طبیعی است. مثلاً این قاعدهای که امام صادق(ع) فرمودند «کُلُّ مَا فِی أَیْدِی شِیعَتِنَا مِنَ اَلْأَرْضِ فَهُمْ فِیهِ مُحَلَّلُونَ»؛ این قاعده در زمانی جاری است که اولا حکومت اسلامی نیست. چرا که در ادامه حضرت می‌فرمایند که این تا زمانی است که حجت ما قیام کند و نظام مالیاتی خاصی وضع نماید و ثانیا تعداد بهره‌برداران از انفال به حدی زیاد نیست که در کار همدیگر اختلال به وجود بیاورند. اما آیا اجرای همان قاعده در زمان فعلی که حکومت اسلامی وجود دارد و از طرفی تزاحم متقاضیان و بهره‌برداران از انفال وجود دارد، ما را دچار مشکل نمی کند؟
به عنوان حرف آخر هم عرض کنم که به نظرم باید کشت دیم و مرتعداری را باهم دید. نباید این دو را تفکیک کرد. طرف می تواند در مرتع جو به صورت دیم بکارد و در آن دام را بچراند. این طور نیست که لازم باشد دام فقط در مرتع طبیعی باشد. بنابراین می توانیم مرتع را احیا کنیم و وضعیت پوشش گیاهی آن نسبت به قبل واقعاً بهتر شود. در این مسیر نباید فشار زیادی را به مرتعدار وارد کرد.
